La carte et le territoire: des armes séculaires des pouvoirs en place. Quelle que soit leur couleur politique, les gouvernements de la Ve République ont toujours eu cette tendance à vouloir triturer peu ou prou la géographie de l’État pour des raisons plus ou moins prosaïques. À l’instar du redécoupage récurrent des circonscriptions administratives, fruit d’un dessein purement électoraliste, les réformes récentes de la carte territoriale française ont toutes ou presque été mises en œuvre pour des motifs souvent inavouables: moderniser le rôle et la place de l’État pour le circonscrire à des exigences budgétaires qui le dépassent... toujours sous couvert de «simplification» des politiques publiques. Et ce, au détriment de l’unité républicaine et de la qualité du service public de proximité dû au citoyen-usager. À ce titre, les lois adoptées au début des années 2000 sont particulièrement révélatrices d’une certaine fuite en avant.
Culture de la performance et réformes néo-managériales
Tout semble avoir commencé avec la loi organique relative aux lois de finances (Lolf) votée en 2001 et appliquée à toute l’administration en 2006. Inspiré du concept anglo-saxon de «new public management (nouvelle gestion publique), son principe est de rapprocher la gestion des budgets publics et sociaux (lois de financement de la Sécurité sociale) de celle d’une entreprise privée avec ses «objectifs», son «optimisation des ressources financières», ses «mesures de performance», ses «évaluations du capital humain»... La maîtrise des dépenses au premier euro devient alors l’alpha et l’oméga du pilotage de l’action publique. L’État régalien devant se limiter à fixer des priorités politiques et le montant des dotations budgétaires (par enveloppes) destinées aux entités réputées autonomes (régions, départements, communes, agences publiques, services déconcentrés). Ayant vocation au départ à donner plus de visibilité et de transparence à l’utilisation des deniers de l’État, la Lolf s’est avérée de fait un instrument de contrôle hors pair de la plupart des échelons administratifs locaux. Lesquels sont contraints d’augmenter impôts, dettes, taxes et droits d’accès aux services publics ou pis, de transférer au privé une partie de leurs missions. Bien entendu au grand dam du citoyen-usager-contribuable, transformé ainsi en client de services dont les prix progressent même quand les impôts augmentent. Cette réforme «néo-managériale» a été suivie d’une myriade de textes législatifs et réglementaires qui ont contribué à affaisser «l’État providence», y compris dans ses missions régaliennes. L’État est alors appelé à ne conserver qu’un rôle de garant de la solidarité nationale. On pense à l’acte II de la décentralisation (loi de 2004 sur les libertés et responsabilités locales) ayant renforcé le poids des collectivités locales, en particulier les régions, qui ont vu leurs compétences élargies –avec à la clé des transferts parcimonieux de fonctionnaires– auparavant partagées avec les services déconcentrés de l’État.
Est venue ensuite la réforme de l’Administration territoriale de l’État (RéATE), engagée à partir de 2007 et qui a entraîné une vaste réorganisation des services déconcentrés de l’État autour de pôles interministériels régionaux, censés rendre plus efficaces les politiques économiques et sociales sur le plan local, en lieu et place des logiques ministérielles.
Réorganisation des services déconcentrés de l’État via La RéATE
Six structures (au lieu de vingt-trois) ont été créées: Direction régionale des entreprises, de la concurrence, de la consommation, du travail et de l’emploi (DIRECCTE), Direction régionale de l’environnement, de l’aménagement et du logement (DREAL), Direction régionale de la jeunesse, des sports et de la cohésion sociale (DRJSCS), Direction régionale de l’alimentation, de l’agriculture et de la forêt (DRAAF), la Direction régionale des affaires culturelles (DRAC) et la Direction régionale des finances publiques (DRFIP). Cette réorganisation régionale est revue en 2010, date d’une nouvelle réduction du nombre de directions régionales déconcentrées et auxquelles se sont ajoutées les Agences régionales de santé (ARS). De même au niveau départemental avec la diminution de directions départementales, devenues interministérielles (DDI): Direction des territoires (équipement, agriculture et affaires maritimes sur le littoral), Direction de la cohésion sociale (jeunesse, sports, affaires sanitaires et sociales), protection des populations et services vétérinaires.
Ce nouveau mode de conception des politiques publiques n’a pu se faire sans la Révision générale des politiques publiques (RGPP), engagée dès 2007. Celle-ci a conduit, comme jamais, l’État à se retirer de ses territoires tout en gardant l’arme budgétaire au pied. Elle a accompagné la désertion de l’État au niveau local. Outre les fermetures de services dans les hôpitaux (12% en moins), de maternités (6%), de commissariats (12%), de gendarmeries (21%), de tribunaux (39%), de bureaux de poste (40%), de classes, d’écoles, de bases militaires, la RGPP a bien entamé les missions dans bon nombre de préfectures et sous-préfectures où le guichet unique et le portail Internet font office de passage obligé pour l’accès aux services publics.
Sous-préfectures dans le viseur
Quitte à rompre la proximité géographique nécessaire à leur pérennité, en particulier en milieu rural. Comme l’a souligné la Mission d’évaluation et de contrôle (MEC, de la commission des Finances de l’Assemblée: «Dans certaines préfectures ou sous-préfectures, on est arrivé, en termes de réduction d’effectifs, à la limite au-delà de laquelle certaines missions ne peuvent plus être remplies.» Ce n’est pas anodin si à partir de 2008, le gouvernement Fillon avait préparé une nouvelle «carte des sous-préfectures». Elle prévoyait notamment le déclassement de 115 sous-préfectures, avec à leur tête non plus des sous-préfets, mais des conseillers d’administration, sans moyens ni habilitations pour assurer un contact avec les élus ou la population de leur arrondissement (perte du contrôle de légalité et des délivrances de titres). Le processus avait été stoppé à l’époque après une vaste mobilisation du syndicat national FO-Préfectures. Mais la menace est réapparue récemment avec le gouvernement Ayrault. En effet, le pouvoir exécutif actuel semble vouloir parachever le processus en lançant sa «Modernisation de l’action publique» (MAP) et son acte III de décentralisation. «Une RéATE 2 qui ne dit pas son nom, mais aussi néfaste que la première», souligne Pascal Pavageau (FO) qui prépare un «livre noir de la RéATE pour 2014».
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Jamel Azzouz - ja@force-ouvriere-hebdo.fr
